25 jun 2020

Flere begrænsninger på vej til dansk landbrug - dyrkningsforbud – lovforslag L 164 – naturbeskyttelsesloven § 3

Den 31. marts 2020 fremsatte regeringen et lovforslag, der bl.a. indeholder ændringer til naturbeskyttelsesloven og et generelt forbud mod sprøjtning, gødskning og omlægning af naturarealer, der er omfattet af naturbeskyttelseslovens § 3. Lovforslaget får betydning for mange landmænd, og 3. behandlingen af lovforslaget sker den 25. juni 2020.

Skrevet af: Advokat (L) og Ejerpartner Søren Nørgaard Sørensen

Det foreslåede forbud mod sprøjtning, gødskning og omlægning vil gælde for alle arealer, der er omfattet af naturbeskyttelseslovens § 3, stk. 2 og 3, dog med undtagelse af Forsvarets træningsarealer, ligesom en kommune kan give dispensation, hvis hensigten er at bekæmpe invasive arter.

Lovforslaget får betydning for mange landmænd, og 3. behandlingen af lovforslaget sker den 25. juni 2020, men det er ønskeligt, at der foretages visse ændringer inden lovens vedtagelse, så situationen for landmændene bliver mere afklaret. Ellers må der forventes en stribe af nye tvister og domstolsprøvelser, hvor landmanden igen tvinges til at være initiativtageren for at sikre sin ret. Det burde være omvendt.

Sprøjtning, gødskning og omlægning af § 3-arealer i dag

Efter naturbeskyttelseslovens § 3, stk. 2 og 3, må der ikke foretages ændringer i tilstanden af heder, moser og lignende, strandenge, strandsumpe, ferske enge og biologiske overdrev, når sådanne naturtyper enkeltvis, tilsammen eller i forbindelse med visse søer, udgør over 2.500 m2.

Det nuværende forbud mod tilstandsændringer i naturbeskyttelseslovens § 3 indebærer dog, at en hidtidig lovlig drift af et beskyttet areal – f.eks. med sprøjtning, gødskning eller omlægning – kan fortsætte, dvs. i samme omfang og med samme hyppighed, som driften har fundet sted, inden det pågældende areal blev omfattet af § 3-beskyttelsen.

Foretog man således sprøjtning m.v. af § 3-arealet før det blev kategoriseret som § 3-beskyttet areal, så er der fortsat ret til at sprøjte m.v. på arealet.

Det fremsatte lovforslag vil ændre denne retstilstand, dvs. alle § 3-arealer må ikke fremtidigt sprøjtes, gødskes eller omlægges.

Lovforslaget

Det fremsatte lovforslag indeholder således et forbud mod alle former for sprøjtning, gødskning eller omlægning af arealer på § 3-arealer.

Regeringen har beregnet, at lovforslaget vil berøre ca. 37.000 ha fordelt på ca. 9.000 bedrifter). Derudover vil lovforslaget selvfølgelig også få betydning for de arealer, der i fremtiden måtte blive omfattet af (”vokse ind i”) beskyttelsen efter lovens § 3, stk. 2 eller 3, som også bliver underlagt anvendelsesbegrænsningerne.

Økonomiske overvejelser i forbindelse med vedtagelse af lovforslaget

I forbindelse med udarbejdelse af lovforslaget er det undersøgt, hvilke økonomiske konsekvenser det generelle forbud mod sprøjtning, gødskning og omlægning af § 3-beskyttede arealer vil have for de berørte lodsejere.

Det er af Miljø- og Fødevareministeriet blevet vurderet, at tab vil kunne forekomme som manglende dækningsbidrag, f.eks. pga. dårligere udbytte, mistet indtjening pga. tab af harmoniarealer og mistede kvælstofarealer. I alt vurderer regeringen, at det vil kunne medføre et tab på op til 40 mio. kr. for de ca. 9.000 bedrifter, der berøres af lovændringen.

Denne beregning er dog blevet udfordret af Landbrug & Fødevarer og SEGES, som både er nået frem til, at det faktiske berørte areal er større (44.000 ha), og at det samlede tab er større (ca. kr. 1,8 mia.).

Spørgsmålet om landmænds tab har også været bragt op i forbindelse med forhandlinger i Folketinget, da der blev stillet spørgsmål til ministeren om, hvor stort et værditab lovforslaget vil medføre for den jord, som omfattes af forbuddet. Ministeren oplyste i den forbindelse, at:

”Jordværdien kan ud fra et teoretisk synspunkt beregnes som værdien af landmændenes forventning til den fremtidige indtjening. Denne metode afhænger af en række antagelser, der vil påvirke vurderinger om fremtidige jordpriser. Det kan desuden ikke udelukkes, at landmændene i en vis grad har indlejret forventningerne i den nuværende jordpris. Det bemærkes, at et jordværditab først realiseres i forbindelse med handel af en ejendom og ikke direkte belaster bedriftens indtjeningsevne undtagen i tilfælde med høj gældsætning.

For det konkrete lovforslag er det væsentligt, at mange bedrifter bliver berørt med relativt få og/eller små arealer, der udgør en mindre del af den samlede bedrift. Det er derfor ikke sikkert, at bedrifternes samlede værdi påvirkes væsentligt. […]

Miljø- og Fødevareministeriet vurderer, at de bedrifter der især vil få et jordværditab, enten er bedrifter med større §3-arealer, eller bedrifter hvor § 3-arealerne udgør en større andel af den samlede bedrift og dermed også af bedriftens samlede værdi. […]

Nedenstående tabel giver et samlet overblik over estimaterne af jordværditab. I det lave estimat medtages kun jordværditab som udbyttetab for bedrifter, der påvirkes med mere end 10 ha, eller hvor det samlede areal udgør mere end 20 pct. af bedriftens samlede arealer. I det midterste estimat medtages også jordværditab som følge af mistet harmoniareal og mistet kvælstofkvote, hvor disse slår igennem med 50 pct. på jordværdien. I det høje estimat medtages alle omkostningerne med en fuld påvirkning på jordværdien.¨

Miljø- og Fødevareministeriet vurderer ud fra ovenstående, at jordværditabet kan være mellem 220 mio. kr. i det laveste estimat og op til 890 mio. kr. i det højeste estimat. Det høje estimat må dog anses som et overkantsskøn. Om end estimatet er behæftet med betydelig usikkerhed kan en realistisk vurdering være et jordværditab på i omegnen af 450 mio. kr. Til sammenligning er værdien af den danske landbrugsjord i alt ca. 400 mia. kr. Et jordværditab på 450 mio. kr. svarer dermed til en påvirkning i størrelsesordenen 1 promille af den samlede jordværdi.”

De ovennævnte 40 mio. kr. indeholder derfor ikke jordværditabet.

Et tab er et tab. Og hvis ret skulle være ret (uden at det skal opfattes som en anerkendelse af ministerens beregningsmetode), så burde man allerede i loven afsætte minimum det beregnede beløb (kr. 450+40 mio.) til uddeling efter nærmere fastsatte kriterier.

Retlige perspektiver i lovforslaget

Det anføres i lovforslaget, at forbuddet mod sprøjtning, gødskning og omlægning af § 3-beskyttede arealer efter ”Miljø- og Fødevareministeriets samlede vurdering har karakter af generel, erstatningsfri regulering, der er begrundet i væsentlige naturbeskyttelsesinteresser.”

Dette giver naturligt som minimum anledning til to spørgsmål.

  1. Er det korrekt/dokumenteret – ud fra en samlet faglig vurdering – at virkningen af lovforslaget rent faktisk varetager naturbeskyttelsesinteresser?
  2. Er det korrekt/berettiget, at betegne indgrebet som erstatningsfri regulering?

Besvarelse af første spørgsmål ligger udenfor denne artikels område, da det vil kræve en dybere og teknisk/faglig vurdering. Det må dog allerede nu konkluderes, at de forudsætninger, der kan udledes af det lovforberedende arbejde desværre ikke ser ud til at bygge på et særligt stærkt fagligt grundlag.

Med andre ord må det derfor forventes, at der bliver behov for en efterfølgende prøvelse heraf.

Besvarelse af det andet spørgsmål er derimod af juridisk karakter og giver som minimum anledning til følgende overvejelser:

Myndighederne kan ikke bare betegne et indgreb som erstatningsfri regulering for derved at slippe for at betale erstatning, hvis der reelt er tale om ekspropriation.

Sondringen er central, da man ved ekspropriation har ret til fuldstændig erstatning (og betingelserne i grundlovens § 73 skal desuden være opfyldte, jf. nærmere nedenfor), mens man ved erstatningsfri regulering skal ”tåle” begrænsningen uden at modtage erstatning herfor.

Når man ser, hvor bredt forbuddet rammer, og når vi ved, hvor forskellig karakter § 3-områderne er i dag, så er det helt åbenbart, at indgrebet i rigtig mange tilfælde vil have karakter af ekspropriation – endda nok i de fleste tilfælde. Desværre er Miljø- og Fødevareministeriets udgangspunkt bare det modsatte, hvilket efter min opfattelse er en fejl. 

Der er tale om ekspropriation, når følgende betingelser er opfyldte: Indgrebet rammer i) en beskyttet rettighed, ii) en beskyttet rettighedshaver og iii) der er tale om en pligtmæssig afståelse.

De to første kriterier vil ofte være opfyldte, idet en ”beskyttet rettighed” er alle former for rettigheder, herunder både rettigheder over fast ejendom, løsøre osv., og en ”beskyttet rettighedshaver” er alle former for enkelte privatpersoner og juridiske enheder.

Det sidste led – ”pligtmæssig afståelse” – giver ofte rum for fortolkning. Groft sagt kan man sige, at hvis forholdet skal betragtes som en pligtmæssig afståelse, så skal der være tale om a) en overførelse af en ret, forholdet skal b) ramme konkret og c) intensiteten skal være betydelig.

Ifølge Miljø- og Fødevareministeriet vil forbuddet have begrænset intensitet, da forbuddet vil omhandle ekstensivt drevne arealer og ikke hindre anden lovlig anvendelse af arealer. På denne baggrund når Miljø- og Fødevareministeriet frem til, at udgangspunktet er, at der er tale om erstatningsfri regulering, og at forbuddet kun undtagelsesvist vil ramme ekspropriativt.

Det havde været ønskeligt, hvis udgangspunktet for bedømmelsen var omvendt, dvs. at der var en formodning for ekspropriation, medmindre myndighederne kunne godtgøre, at betingelserne herfor ikke er opfyldte. For at løfte denne bevisbyrde ville myndighederne konkret skulle godtgøre, at forbuddet vil have begrænset intensitet i det konkrete tilfælde.

Med det valgte udgangspunkt bliver det desværre igen landmændene, som må tage initiativ til at få prøvet deres ret, dvs. konkret ultimativt anlægge sag med påstand om, at indgrebet er ekspropriativt, hvorefter ekspropriationsprocessen skal gennemføres, erstatning fastsættes m.v.

Videre bliver det på landmændenes initiativ, at der må ske efterprøvning af den tilkendte erstatning m.v.

Det er nøjagtig denne situation, som mange landmænd desværre står i i dag i forlængelse af de mange statslige anlægsprojekter, der ønskes gennemført, f.eks. Baltic Pipe-gasledningen. Det ville være ønskeligt, hvis lovgivningsmagten tog et andet udgangspunkt, som var mere imødekommende overfor landmændene eller måske bare beskrev en række tilfælde, som man med sikkerhed kunne betegne som ekspropriative indgreb.

Tredje og sidste behandling af lovforslaget/forbuddet sker den 25. juni 2020, så her har politikerne, der opfatter sig selv om ”landbrugsvenlige”, mulighed for at ændre lovens udgangspunkt og foretage de ønskede præciseringer.  

I forbindelse med det lovforberedende arbejde var man inde og berøre spørgsmålet, men svaret fra ministeren gav desværre ikke megen hjælp:

”Det vil bero på en samlet konkret vurdering i det enkelte tilfælde, om forbuddet rammer så atypisk hårdt, at der er tale om et ekspropriativt indgreb for bedriften. I denne konkrete vurdering kan der indgå forskellige momenter – eksempelvis det berørte § 3-beskyttede areals andel af den enkelte bedrift og de økonomiske konsekvenser for bedriften.

Der kan ikke på forhånd angives et eller flere kriterier – i form af arealstørrelse, procentsats, tabsomfang eller andet – der kan bruges til at fastlægge, hvornår der foreligger et ekspropriativt indgreb eller ej. Det kan med andre ord ikke sættes på formel. Det vil afhænge af en samlet konkret vurdering i det enkelte tilfælde.

I de tilfælde, hvor det bliver aktuelt, vil valget mellem ekspropriation og dispensation bero på en samlet vurdering i den enkelte sag. Den samlede vurdering vil blandt andet omfatte de natur- og miljømæssige, erhvervsmæssige og statsøkonomiske konsekvenser af valgmulighederne.”

I forbindelse med lovens 2. behandling forsøgte man at tage et skridt i den rigtige retning, nemlig ved at indsætte § 59 a, så det fremgik, at hvis forbuddet mod sprøjtning, gødskning eller omlægning udgør ekspropriation, yder miljøministeren fuldstændig erstatning for tabet.

Man kan sige, at denne tilføjelse reelt er ”tom” og uden indhold, idet det allerede fremgår af grundlovens § 73, at man har pligt til at betale fuldstændig erstatning, hvis man eksproprierer. Tilføjelsen i loven tilfører derfor ikke noget nyt eller hjælper med det centrale, nemlig en nærmere beskrivelse af, hvilke tilfælde, der med sikkerhed skal opfattes som ekspropriation, og hvilke der må opfattes som erstatningsfri regulering. I den forbindelse må det selvfølgelig accepteres, at der også vil være en gråzone. Det kan ikke undgås.

I modsætning til, hvad ministeren svarede, så kunne man f.eks. fastsætte, at forbud, som omfatter de mange §3-arealer, der hidtil har været gødet og sprøjtet, og som er indgået i den almindelige markdrift, i hvert fald må betragtes som ekspropriation. Eller at ekspropriation også fastsættes for de landmænd, der har anvendt §3-arealer som afgrænsningsarealer.

På samme måde ville man kunne lave en ”positivliste” over situationer, der som udgangspunkt var ”erstatningsfri regulering” ud fra ovennævnte kriterier.

Ved at lovgiver gør sig denne umage i det lovforberedende arbejde, så fjernes mange usikkerheder for de berørte landmænd, og man vil væsentligt kunne få nedsat antallet af situationer, hvor landmanden ”tvinges” til at skulle være aktiv ift. sagsanlæg m.v.

Landbrug & Fødevarer har også påpeget, at § 3-arealerne alene er blevet registreret vejledende.

Det fremgår således af Landbrug & Fødevarers høringssvar, at:

”Arealer omfattet af naturbeskyttelseslovens § 3, er alene vejledende registreret, og registreringen som beskyttet areal hviler enten alene på luftfototolkning eller også på en konkret feltbesigtigelse af arealet. Der er imidlertid ikke fastlagt entydige kriterier for, hvornår et areal er beskyttet i form af f.eks. krav om tilstedeværelse af konkrete plantearter og deres udbredelse på arealet, ligesom der heller ikke er fastlagt specifikke krav til, hvilken registreringsmetode der skal anvendes. Afgørelsen af et areals beskyttelsesstatus tager således udgangspunkt i et konkret skøn baseret på en ikke-udtømmende liste over karakteristika, fastlagt alene ved vejledningstekst. At der ikke er fastsat konkrete krav/minimumskrav til grundlaget for skønnet, f.eks. ved krav til registreringsmetode, giver anledning til bekymring for lodsejeres retssikkerhed.”

Dette er gode og rigtige betragtninger.

Hvor er vi?

Hvis loven vedtages, vil den blive implementeret over en to-årig periode, så landmænd (ifølge Miljø- og Fødevareministeriet) har mulighed for at indrette arealdriften efter forbuddet mod sprøjtning, gødskning og omlægning af § 3-beskyttede arealer.

Forbuddet har ifølge Miljø- og Fødevareministeriet derfor heller ingen administrative konsekvenser for landbruget, da forbuddet blot vil indgå i den almindelige driftsplanlægning for det enkelte landbrug.

Det er håbet, at lovgivningsmagten benytter den sidste og tredje behandling af lovforslaget til at få luset ud i nogle af uhensigtsmæssighederne, der er beskrevet ovenfor.

Tak for din henvendelse

Vi har sendt dig en kvittering via mail og kontakter dig hurtigst muligt.

Har du brug for en advokat med speciale i landbrugsret?

Vores advokater står klar til at hjælpe

Vil du vide mere, eller har du brug for hjælp, så udfyld felterne. Så kontakter vi dig hurtigst muligt.

Vi anbefaler, at du ikke indtaster nogle følsomme personoplysninger (f.eks. helbredsoplysninger) eller cpr. nr. i kontaktformularen.

Se vores persondatapolitik her