25 nov 2020

BNBO: Lodsejere og kommuner bør indgå frivillige aftaler

Diskussionen – og ikke mindst strategien - om BNBO (BoringsNære BeskyttelsesOmråder) fylder stadigvæk meget. Omdrejningspunktet er navnlig, om man som lodsejer bør søge at indgå frivillig aftale med kommunen, eller om man skal afvise dette. Som det vil fremgå nedenfor, er der mest, der taler for, at forsøg på en frivillig aftale bør tilstræbes overfor de kommuner, der er indstillet herpå, hvilket heldigvis er flertallet. Denne strategi bakkes desuden også op af Kommunernes Landsforening (KL). Forholder man sig derimod passiv eller måske endda modarbejder, at der indgås frivillig aftale, så løber man en risiko for sig selv og dansk landbrug generelt. Udpegning af BNBO omfatter ofte mange forskellige lodsejere i samme kommune, der med fordel kan gå sammen i fælles indsats.

Den retlige ramme for BNBO

Beskyttelse af drikkevandet har høj prioritet – såvel nationalt som i EU. I 2006 vedtog EU et grundvandsdirektiv (direktiv 2006/118/EF af 12. december 2006 om beskyttelse af grundvandet mod forurening og forringelse), hvoraf indledningsvist fremgik at:

”(9) Beskyttelsen af grundvand kan i nogle områder kræve ændret praksis i landbrug og skovbrug, hvilket kan medføre indkomsttab. […] Med hensyn til foranstaltninger til beskyttelsen af grundvand påhviler det medlemsstaterne at fastlægge prioriteringer og vælge projekter.”

Herudover vedtog EU i 2009 et direktiv angående anvendelsen af pesticider i medlemsstaterne (direktiv 2009/128/EF af 21. oktober 2009 om en ramme for Fællesskabets indsats for en bæredygtig anvendelse af pesticider), hvoraf det indledningsvist fremgik, at:

”For at fremme gennemførelsen af dette direktiv bør medlemsstaterne anvende nationale handlingsplaner med sigte på at opstille kvantitative målsætninger, mål, foranstaltninger, tidsplaner og indikatorer for nedbrin­gelse af risici og virkninger for menneskers sundhed og miljøet i forbindelse med anvendelse af pesticider og på at tilskynde til udvikling og indførelse af integreret bekæmpelse af skadegørere og af alternative metoder eller teknikker med henblik på at nedbringe afhængig­heden af pesticider. […]

Vandmiljøet er særlig følsomt over for pesticider. Der bør derfor lægges særlig vægt på at undgå forurening af over­fladevand og grundvand gennem passende foranstalt­ninger, f.eks. udlægning af sprøjtefri randzoner og sikker­hedszoner […]. Anvendelse af pesticider i områder, der bruges til drikkevandsindvin­ding, på eller langs transportveje, f.eks. jernbanelinjer, og på befæstede eller stærkt permeable overflader kan medføre øget risiko for forurening af vandmiljøet. I sådanne områder bør pesticidanvendelse derfor mindskes mest muligt eller helt undgås.”

EU's direktiver er såkaldt ”rammelovgivning”, hvorefter medlemsstaterne selv skal vedtage lovgivning, der sikrer grundvandet/vandforsyningen. Det er bl.a. i disse direktiver, at grundstenene for Danmarks regulering af BNBO er lagt. Derfor kan man ikke sige, at de danske regler om BNBO og indgåelse af frivillige aftaler er i strid med EU-retten, da EU har pålagt medlemsstater at fastsætte regler for reguleringen af sprøjtemidler.

EU-direktiverne sætter den juridiske ramme for, hvad der kan vedtages nationalt (og denne ramme skal naturligvis respekteres i alle henseender).

Selve BNBO er udpeget gennem Statens Grundvandvandskortlægning og i henhold til ”bekendtgørelse om udpegning af drikkevandsressourcer”, som har hjemmel i vandforsyningsloven § 11a.

Foruden BNBO er der i samme bekendtgørelse også kortlagt og udpeget følgende områder:

  • Områder med drikkevandsinteresser (OD).
  • Områder med særlige drikkevandsinteresser (OSD).
  • Indvindingsoplande (IOL) til almene vandforsyninger uden for OSD.
  • Følsomme indvindingsområder, som er delområder indenfor OSD eller IOL, der er særligt følsomme over for en eller flere typer af forurening.
  • Indsatsområder (IO), som er delområder inden for de indvindingsområder, hvor der vurderes at være behov for en særlig indsats ift. beskyttelse af drikkevandsressourcen.

Der behøver ikke nødvendigvis at være en sammenhæng mellem BNBO og indsatsområder, men ofte vil BNBO være beliggende indenfor et indsatsområde. Denne artikel behandler alene BNBO.

I 2017 vedtog Folketingets partier ”Pesticidstrategi 2017-2021”. Det blev heri fastlagt, at der ved BNBO skulle ske en styrkelse af beskyttelsen af grundvandet gennem forbud mod opblanding og påfyldning af pesticider og udvendig vask af sprøjter.

Denne strategi blev fulgt op af en tillægsaftale af 11. januar 2019, hvori det blev fastlagt, at alle landets kommuner skulle gennemgå alle BNBO inden udgangen af 2022 for at vurdere behovet for yderligere reguleringer ved BNBO for at reducere risikoen for forurening med pesticider ved BNBO.

Det er med baggrund i disse politiske aftaler, at nogle kommuner er begyndt at arbejde henimod frivillige aftaler med lodsejere omkring rådighedsbegrænsningerne ved BNBO.

Det forventes, at kommunerne vil vurdere, at der ved langt størstedelen af BNBO skal være et forbud mod anvendelsen af pesticider. Fagligheden i dette bør naturligvis i hvert enkelt tilfælde ”trykprøves”.

Det følger videre af de politiske aftaler, at såfremt der ikke er indgået frivillige aftaler inden udgangen af 2022, så er det hensigten at indføre et generelt forbud mod anvendelsen af pesticider på BNBO.

Uanset om BNBO-rådighedsbegrænsningerne pålægges ved frivillig aftale eller ved påbud eller forbud, skal kommunens hjemmel findes i miljøbeskyttelseslovens § 24 eller § 26a.

Forskellen mellem de to bestemmelser er hovedsageligt, at det ved rådighedsbegrænsninger efter § 26a er et krav, at kommunen har udarbejdet en indsatsplan, som konkret omfatter BNBO-arealet, ligesom rådighedsbegrænsningen kun kan ske i forhold til brugen af pesticider eller nitrater.

Miljøbeskyttelseslovens § 24 derimod er en mere generel hjemmel til beskyttelse af grundvandet mod forurening og kan angå alle forhold, hvor der er en risiko for forurening af grundvandet, ligesom der ikke er krav om udarbejdelse af en indsatsplan. Det er blot et krav, at kommunen kan dokumentere, at der er en reel fare for forurening af grundvandet. I tilfældet med BNBO vil en kommune støtte sig på Miljøstyrelsens udpegning af området.  

Kommunens proces for vurdering af BNBO

Der er ikke fastsat krav om, hvordan kommunen skal foretage gennemgangen af sine arealer, eller hvordan vurderingen af, hvilke rådighedsbegrænsninger der skal være ved BNBO, skal ske.

Miljøstyrelsen har dog lavet en vejledning til kommunerne. Af vejledningen fremgår, at det anbefales, at kommunen starter med at vurdere kommunens vandforsyningsstruktur og derved konsekvensen ved forurening i BNBO. Herefter skal kommunen foretage en risikovurdering af sandsynligheden for, at der kan ske forurening ved vandboringen.

Hvis kommunen vurderer, at der er behov for en rådighedsbegrænsning, beslutter kommunen, hvordan processen for gennemførsel af rådighedsbegrænsningerne skal ske. Ifølge de politiske aftaler er der lagt op til, at gennemførslen først og fremmest skal ske via frivillige aftaler med lodsejerne, så der kan opnås ”lokalt forankrede løsninger i samarbejde mellem kommune, vandforsyning og lodsejer”, jf. miljøstyrelsens vejledning.

Som nævnt er det ikke afgørende for mulighederne for en frivillig forhandling, om kommunen har vedtaget en indsatsplan. Kommunen bør derfor ikke afvise opstart af frivillig forhandling med den begrundelse, at indsatsplanen endnu ikke er vedtaget.

Adspurgt, støtter KL desuden, at der indgås så mange frivillige aftaler som muligt.

Hvis ikke der kan opnås frivillige aftaler med lodsejeren, kan kommunen tvangsmæssigt pålægge lodsejeren rådighedsbegrænsningen, f.eks. et forbud mod anvendelsen af pesticider indenfor BNBO. Dette vil være forvaltningsretlige afgørelser, hvor de almindelige forvaltningsretlige regler finder anvendelse, f.eks. reglerne om partshøring og proportionalitet.  

Valg af strategi ved BNBO

Når der er overblik over den retlige ramme og baggrunden herfor, så kan man også relativt let træffe beslutning om, hvilken strategi man som lodsejer vil følge.

De strategiske veje kan opsummeres til at være følgende:

  • Skal man anfægte, at de danske regler om indsatsplanlægning og forvaltningen af disse betegnes for retsstridige?
  • Er BNBO udpeget med rette på ejendommen – altså den faglige tekniske bedømmelse?
  • Hvis nr. 2 besvares bekræftende - hvilken erstatning har man så krav på (tabet)?

Ud fra ovenstående må man vælge den løsning, hvor der – ud fra en kritisk (juridisk vurdering) er størst chance for at opnå et positivt og brugbart resultat.

Som redegjort for ovenfor har der været massiv opbakning fra folketinget til et generelt forbud mod anvendelsen af pesticider indenfor BNBO.

Da der generelt set er meget vide rammer for staten til at planlægge og regulere miljøforhold, ligesom staten har ret til at pålægge konkrete arealer begrænsninger, er det vores opfattelse, at de danske regler om indsatsplanlægning generelt ikke er retsstridige, uanset at mange stedfundne prøveboringer og grundvandsprøver slet ikke indeholder skadelige stoffer, der kan stamme fra landbruget eller indeholder skadelige stoffer, der stammer fra landbruget, som blev forbudt for mange år siden. Betragtninger om - som det har været fremme i visse kredse - at man ”helt skal fjerne BNBO”, fordi retten til at udpege områderne ikke accepteres, må siges at være et juridisk og strategisk vildskud.

Fokus bør derfor være på, om BNBO er retmæssigt udpeget på ejendommen, og herefter at man sikrer sig, at der opnås den rette erstatning i forbindelse med den modtagne begrænsning. Dvs. valg af nr. 2 og 3, jf. ovenfor.

Det er vigtigt at klarlægge sin strategi så tidligt som muligt, så man får bedst mulighed for at forberede sine forhandlinger med kommunen og i øvrigt da kan påbegynde forberedelsen af sin egen alternative fremtidige anvendelse af BNBO-arealet. I den forbindelse kan blot nævnes, at f.eks. anvendelse til solceller ofte er helt oplagt. Og på dette område ”kører toget” nu (og stærkt).

Processen ved indgåelse af frivillig aftale

Når processen omkring indgåelse af den frivillige aftale startes op, skal ”drejebogen” for kontakten til kommunen udarbejdes, og målet for forhandlingerne lægges fast.

Første skridt er at konstatere, at selve BNBO-udpegning fagligt og teknisk set er korrekt. F.eks. findes der eksempler på, at udpegninger angår gamle og lukkede vandboringer, eller at de konkrete jordbundsforhold (der definerer BNBO) er fuldstændig misforstået. Sådanne åbenbare fejl skal selvfølgelig ”sies” væk.

Når den teknisk/faglige del er på plads, skal det overvejes, hvilken form for frivillig aftale der er mest fordelagtig. Dette er individuelt. Netop tilvejebringelse af den individuelle løsning er helt central i modsætning til at betragte erstatning for BNBO ud fra standardiserede takster, der f.eks. kendes fra de ellers udmærkede landsaftaler vedrørende diverse forsyningsledninger. Som alternativ til erstatning kan man desuden forestille sig f.eks. bortforpagtning eller salg til vandselskabet eller almindelig jordfordeling.

Opgørelse af erstatning

Uanset hvilken frivillig aftale man indgår, så har lodsejeren ret til fuldstændig erstatning. Det gælder, uanset om man skal bortforpagte arealet (mod en forpagtningsafgift), eller om man ønsker at modtage erstatning, så skal tabet gøres op.

Selve tabsopgørelsen er relativ kompleks, fordi det er vigtigt at ”komme hele vejen rundt”, så man får dækket såvel sit direkte tab som sit indirekte tab. Dette vil selvfølgelig være individuelt for hver lodsejer. 

Tabsopgørelsen indebærer derfor, at man undersøger og dokumenterer de konkrete tab, som begrænsningerne medfører, f.eks. driftstab, tab af handelsværdi, tab fordi andre ikke-BNBO-arealer ikke kan driftes som hidtil m.v. Til brug for fastsættelse af handelsværdien, der er et meget centralt fundament for de øvrige tabsposter og kvaliteten af forhandlingen med kommunen, er det vigtigt, at vurderingen foretages af en mægler, der har erfaring med netop denne type opgaver.

Hvis man ikke er grundig med de enkelte og individuelle erstatningsposter i det samlede indlæg, der præsenteres overfor kommunen med invitation til opstart af frivillige forhandlinger, så er der stor risiko for, at kommunen ukritisk vil sætte rammen for forhandlingen ud fra nogle generelle kriterier, nemlig ud fra de takster og principper, der er beskrevet i redegørelsen Vurdering af erstatningsniveauer i forbindelse med dyrkningsrestriktioner i boringsnære beskyttelsesområder”, som er udarbejdet af Københavns Universitet.

Disse nedfældede principper – udover at være generelle - inddrager ikke alle relevante erstatningsposter, og dermed opnår man ikke fuldstændig erstatning, hvilket man har krav på. I et større perspektiv skal man desuden forstå, at hvis niveauet og principperne for erstatning ikke fastsættes korrekt fra starten, så vil kommunernes (forkerte) praksis risikere at skabe præcedens i andre sager. En fælles i holdning i dansk landbrug til håndteringen af BNBO kan derfor kun være en fordel. Omvendt vil fragmentering være skadelig. 

Fremtidig planlægning

Ved at indgå en frivillig aftale får man hurtig afklaring i modsætning til at afvente til efter 2022, hvor der alligevel sandsynligvis bliver nedlagt et generelt forbud.

Hurtig afklaring er således i sig selv en fordel og et konkurrenceparameter i flere sammenhænge. Det har således værdi, at man tidligt kan fastlægge og indrette sig på arealets alternative anvendelse, f.eks. opsætning af solceller, som BNBO-arealer er velegnede til. Netop vedrørende solcelleprojekter er der i skrivende stund et nationalt kapløb i gang – også internt i stort set alle landets kommuner - hvor mange projekter ”kæmper” mod hinanden.

Kontakt til Kommunen 

Den individuelle udarbejdede erstatningsopgørelse sendes til kommunen, bilagt underbilag, beregningsmetoder og dokumentation for de enkelte erstatningsposter. Alt dette holdes op imod de almindelige forvaltningsretlige regler og princippet i grundlovens § 73 om ejendomsrettens ukrænkelighed, idet begrænsningerne kan siges at have ekspropriativ karakter.

Herefter starter den egentlige forhandling med kommunen, som nu tager udgangspunkt i et ordentligt og grundigt fundament, hvor lodsejeren har en god forhandlingsposition. Slutresultatet er en frivillig aftale.

Har du spørgsmål eller brug for rådgivning i forbindelse med BNBO, så er du altid velkommen til at kontakte os. 

Tak for din henvendelse

Vi har sendt dig en kvittering via mail og kontakter dig hurtigst muligt.

Har du en sag, hvor du mangler advokathjælp?

Vores advokater står klar til at hjælpe

Vil du vide mere, eller har du brug for hjælp, så udfyld felterne. Så kontakter vi dig hurtigst muligt.

Vi anbefaler, at du ikke indtaster nogle følsomme personoplysninger (f.eks. helbredsoplysninger) eller cpr. nr. i kontaktformularen.

Se vores persondatapolitik her